Economic research and trade policy analysis
Priorities for Action
There are compelling reasons to strengthen cooperation on subsidy practices. Some subsidies distort trade and investment, disrupt foreign markets, and feed a sense that international competition is not evenhanded. New subsidies may undermine the benefits of past tariff and market-access negotiations. Other subsidies harm the environment. When they consider cooperation to be insufficient, some governments are responding with more aggressive unilateral actions to limit the disruption and harm to directly affected domestic industries. But these actions have only limited influence on foreign subsidy practices and have unintended consequences for other domestic industries.
Normas multilaterales existentes
La presente sección trata en particular sobre las normas de la OMC aplicables a las subvenciones que afectan al comercio de mercancías y servicios. Como veremos a continuación, las normas del comercio de mercancías se establecen principalmente en el Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias de la OMC (Acuerdo SMC) y en el Acuerdo sobre la Agricultura de la OMC. Las subvenciones que afectan al comercio de servicios están sujetas al Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios de la OMC (AGCS), en el que las disciplinas no están tan desarrolladas.
Mesures de soutien autorisées sans limites au titre de l’Accord sur l’agriculture
Comme indiqué dans la section IV.B, au titre de l’Accord de l’OMC sur l’agriculture, certaines catégories de soutien sont autorisées sans aucune limite. Ces catégories concernent des mesures de soutien considérées comme n’ayant pas d’effets de distorsion des échanges ou ayant des effets de distorsion des échanges ou de la production minimes («catégorie verte»), qui sont fournies dans le cadre de programmes de limitation de la production («catégorie bleue» ou soutien au titre de l’article 6:5) ou à des fins de développement (soutien au titre de l’article 6:2), et sont donc exemptées des «engagements de réduction». Si les deux premières catégories de soutien concernent tous les Membres de l’OMC, le soutien au titre de l’article 6:2 peut uniquement être fourni par des pays en développement Membres.
Résumé analytique
Il est essentiel de traiter de manière constructive les subventions dans le commerce mondial pour atteindre l’objectif des dirigeants du G-20 qui consiste à réformer et à renforcer le système commercial multilatéral. Le recours croissant à des subventions ayant un effet de distorsion modifie les courants d’échanges et d’investissements, affaiblit la valeur des consolidations tarifaires et des autres engagements en matière d’accès aux marchés, et ébranle le soutien du public en faveur du libre-échange. Des divergences marquées sur les subventions contribuent aux tensions commerciales mondiales qui nuisent à la croissance et au niveau de vie.
Ayuda presupuestaria a la agricultura
La ayuda presupuestaria a la agricultura sigue siendo considerable: USD 447.000 millones anuales durante el período 2018-2020 en las 54 economías analizadas por el informe de la OCDE de seguimiento y evaluación de políticas agrarias. Los principales otorgantes de subvenciones varían en función de si la ayuda se mide en cifras absolutas o como porcentaje de los ingresos agropecuarios brutos.
Existing Multilateral Rules
This section focuses on WTO rules applicable to subsidies that affect trade in goods and services. As we will see below, the rules for trade in goods are set out mainly in the WTO Agreement on Subsidies and Countervailing Measures (SCM Agreement) and the WTO Agreement on Agriculture (AoA). Subsidies affecting trade in services are subject to the WTO Agreement on Trade in Services (GATS), where disciplines are less well developed.
Support Measures Allowed without Limit under the Agreement on Agriculture
As noted in Section IV.B, under the WTO AoA some categories of support are allowed without any limit. These categories are considered non-trade distorting or minimally trade or production distorting (“Green Box”), are provided under production-limiting programs (the “Blue Box” or Article 6.5 support) or for development purposes (Article 6.2 support), and are therefore exempt from “reduction commitments.” While the first two categories of support are available to all WTO members, Article 6.2 support can only be provided by developing country members.
Executive Summary
Dealing constructively with subsidies in global commerce is central to G20 leaders’ goal of reforming and strengthening the multilateral trading system. The growing use of distortive subsidies alters trade and investment flows, detracts from the value of tariff bindings and other market access commitments, and undercuts public support for open trade. Sharp differences over subsidies are contributing to global trade tensions that are harming growth and living standards.
Les règles multilatérales existantes
On s’intéresse dans la présente section aux règles de l’OMC applicables aux subventions qui ont une incidence sur le commerce des marchandises et des services. Comme on le verra plus loin, les règles qui concernent le commerce des marchandises sont définies pour la plupart dans l’Accord de l’OMC sur les subventions et les mesures compensatoires (SMC) et l’Accord de l’OMC sur l’agriculture. Les subventions qui ont une incidence sur le commerce des services relèvent de l’Accord de l’OMC sur le commerce des services (AGCS), dont les disciplines ne sont pas autant développées.
Medidas prioritarias
Hay razones de peso para fortalecer la cooperación en materia de prácticas de subvención. Algunas subvenciones distorsionan el comercio y la inversión, perturban los mercados extranjeros y dan la sensación de que la competencia internacional no es imparcial. La adopción de nuevas subvenciones puede socavar los beneficios de las negociaciones sobre aranceles y acceso a los mercados celebradas en el pasado. Otras subvenciones perjudican al medio ambiente. Algunos Gobiernos, cuando consideran que la cooperación es insuficiente, responden con medidas unilaterales más agresivas para limitar la perturbación y el daño a las ramas de producción nacionales directamente afectadas. Sin embargo, estas medidas apenas influyen en las prácticas de subvención extranjeras y tienen consecuencias indeseadas en otras ramas de producción nacionales.
Observaciones finales
La cooperación amplia sobre subvenciones es necesaria para dar mayor transparencia, apertura y previsibilidad al comercio mundial. El uso de subvenciones está muy extendido, sigue aumentando y con frecuencia no permite alcanzar los objetivos de política previstos. Además de plantear preocupaciones en lo que respecta a la eficiencia económica, esta situación está incitando a adoptar medidas unilaterales de defensa comercial, lo que erosiona el apoyo público a la apertura del comercio y contribuye a graves tensiones comerciales que impiden avanzar en otras prioridades comerciales mundiales. Los Gobiernos deben obrar con rapidez para aclarar y reforzar las disciplinas internacionales relativas a las subvenciones, y reconocer al mismo tiempo la importante función que las subvenciones bien concebidas pueden desempeñar en determinadas circunstancias. Para complementar y apoyar esa labor, hay que seguir trabajando para elaborar un programa a fin de comprender mejor los actuales programas de subvenciones y sus implicaciones para los socios comerciales y el patrimonio mundial. El presente documento tiene por objeto entablar un debate en el seno de la comunidad internacional sobre la manera de elaborar y poner en práctica tal programa.
Alcance del Acuerdo SMC: definición de subvención y especificidad
Las normas de la OMC sobre subvenciones están establecidas en el GATT (1994) y, más concretamente, en el Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias (Acuerdo SMC) de la OMC y el Acuerdo sobre la Agricultura de la OMC, que son pertinentes para el comercio de mercancías. Cuando el GATT entró en vigor en 1947, las referencias a las subvenciones y sus posibles repercusiones en el comercio eran limitadas y carecían de detalles operativos. Sin embargo, incluso en aquel momento, las Partes Contratantes entendieron la importancia de someter a disciplinas las subvenciones para garantizar el valor de las concesiones arancelarias convenidas; de ahí la inclusión de los artículos VI y XVI en el GATT. Concretamente, un Miembro puede socavar sus compromisos de acceso a los mercados proporcionando subvenciones a las ramas de producción que compiten con las importaciones. Además, las subvenciones concedidas por un Gobierno a las empresas que exportan a terceros países pueden desviar el comercio hacia esos exportadores y apartarlo de las economías que habían confiado en el acceso negociado a los mercados de esos terceros países. Dado que con el paso del tiempo se fueron produciendo más consecuencias de ese tipo, las Partes Contratantes del GATT reforzaron cada vez más las disciplinas relativas a las subvenciones, primero mediante la adición de una disposición sobre subvenciones a la exportación en el artículo XVI del GATT, posteriormente a través del código plurilateral sobre subvenciones de la Ronda de Tokio y, por último, en la Ronda Uruguay. A este respecto, la negociación del Acuerdo SMC y del Acuerdo sobre la Agricultura, que forman parte del “todo único” de la OMC y, por consiguiente, son vinculantes para todos los Miembros, fue un paso decisivo.
Le débat international sur les politiques
Les discussions sur des règles nouvelles et améliorées visant à soumettre les subventions à des disciplines sont importantes pour remédier aux tensions commerciales et consolider le système commercial multilatéral. Les débats actuels n’avancent pas tous au même rythme et se déroulent dans diverses instances, à des niveaux d’ambition et d’urgence différents. Ils portent notamment sur la pêche, l’agriculture et l’industrie, un accent particulier étant mis sur certains domaines comme les prescriptions en matière de notification des subventions à l’OMC, les entreprises publiques, ou les pratiques en matière de crédit à l’exportation et les instruments de politique de la concurrence mis au point par l’OCDE. Des discussions sectorielles, portant par exemple sur les subventions aux combustibles fossiles ou l’acier, se tiennent également dans d’autres instances intergouvernementales, notamment le G-7 et le G-20.
Introducción
La COVID-19 es la antesala de más pandemias, posiblemente peores. Los científicos han advertido reiteradamente que, sin estrategias proactivas y redobladas en forma significativa, las amenazas mundiales a la salud serán más frecuentes, se propagarán más rápido y se cobrarán más vidas. Junto con una menor biodiversidad y la crisis climática en el mundo, a las que están ligadas inexorablemente, las amenazas de enfermedades infecciosas representan el principal reto internacional de nuestro tiempo. Reconocer esta nueva realidad de una era pandémica no significa infundir miedo, sino aplicar políticas públicas prudentes y una gestión política responsable. Debemos organizarnos como una sociedad en conjunto en cada nación y replantearnos los mecanismos de cooperación internacional para mitigar las profundas consecuencias para nuestra subsistencia, cohesión social y orden mundial.
Acknowledgements / Disclaimer
This publication is the result of a joint effort of the World Bank and the WTO. The publication was co-authored and coordinated by Martin Roy of the WTO and Pierre Sauvé of the World Bank under the supervision of Deputy Director-General Anabel Gonzalez and Xiaolin Chai, Director of the Trade in Services and Investment Division, at the WTO, and Mona Haddad, Global Director of Trade, Investment and Competitiveness, and Sebastien Dessus, Practice Manager, Trade and Regional Integration, at the World Bank. The publication was edited by Ross McRae and Anthony Martin of the WTO.
Préface
La pandémie de COVID-19 (maladie à coronavirus), la plus grave depuis un siècle, a mis à l’épreuve la capacité du système mondial de commerce ouvert de fournir rapidement des produits et services médicaux aux personnes qui en avaient le plus besoin, partout dans le monde. À certains égards, le système commercial a surmonté cette épreuve; à d’autres, il n’a pas été à la hauteur. Le présent rapport tire les enseignements de l’expérience acquise pendant la pandémie et propose des moyens concrets de tirer parti du commerce pour renforcer la sécurité sanitaire mondiale et mieux se préparer collectivement aux futures crises.
Introduction
Governments need to cooperate more on subsidies. This is for several reasons. Extensive subsidies influence production and trade. Important new issues have arisen, including the role of subsidies in addressing climate change, in global value chains, in the digital transformation, and in economic and health emergencies. New forms of government support have gained importance. Despite much effort, subsidy practices often remain opaque. Disagreements over subsidies are a major source of tension in some key bilateral relationships, and existing multilateral subsidy disciplines are criticized in some quarters as being of limited effectiveness; calls to reform them have been voiced. Unilateral policy responses have not deterred foreign subsidy practices and, while providing relief to some domestic industries, they may disadvantage other domestic industries that compete internationally. While these issues may seem ripe for multilateral solutions, ironically, sharp differences over subsidy practices contribute to broader trade tensions that can have significant macroeconomic costs. They are also a key factor impeding discussions on these and other potential areas of trade reform.
Introduction
Les gouvernements doivent coopérer davantage sur les subventions. Et ce pour plusieurs raisons. L’existence d’importantes subventions influence la production et le commerce. De nouvelles questions cruciales sont apparues, notamment le rôle des subventions dans la lutte contre le changement climatique, dans les chaînes de valeur mondiales, dans la transformation numérique et dans les situations d’urgence économique et sanitaire. De nouvelles formes de soutien public ont gagné en importance. Malgré de nombreux efforts, les pratiques en matière de subventions restent souvent opaques. Les désaccords sur les subventions sont une source majeure de tension dans certaines relations bilatérales clés, et les disciplines multilatérales existantes relatives aux subventions sont critiquées dans certains milieux pour leur efficacité limitée; des appels tendant à les réformer ont été lancés. Les réponses politiques unilatérales n’ont pas dissuadé les pratiques étrangères en matière de subventions et, tout en soulageant certaines branches de production nationales, peuvent désavantager d’autres branches de production nationales en concurrence au niveau international. On pourrait penser que ces questions sont mûres pour recevoir des solutions multilatérales, mais on constate paradoxalement que l’existence de divergences marquées sur les pratiques de subventionnement contribuent à attiser les tensions commerciales lesquelles sont susceptibles d’avoir des coûts macroéconomiques importants. Elles constituent également un facteur clé entravant les discussions sur ces domaines potentiels de réforme commerciale et d’autres.
The International Policy Debate
Discussions on new and improved rules to discipline subsidies are important to addressing trade tensions and building a stronger multilateral trading system. Current debates are occurring at different speeds, with varying membership and differences in ambition and urgency. These include subsidies to fisheries, agriculture, and industry, with a specific focus on certain areas such as subsidy notification requirements at the WTO, SOEs, or export credit practices and competition policy instruments developed by the OECD. Sectoral discussions, e.g., on fossil-fuel subsidies or steel, also take place in other inter-governmental fora, notably the G7 and G20.
Panorama mundial de las medidas de subvención
La forma que tenemos de entender las subvenciones sigue siendo desigual e incompleta. Nuestro conocimiento de las prácticas de subvención presenta importantes lagunas; mientras que la información relativa a algunos sectores está relativamente desarrollada, para otros todavía se encuentra en una etapa temprana. A nivel mundial, tenemos una comprensión más clara del número de medidas de subvención que de su tamaño o importancia relativos, pero las cantidades numéricas pueden inducir a error, por ejemplo cuando un país notifica un gran número de pequeñas medidas de subvención, en comparación con otro que solo notifica un programa global (muy amplio). La comprensión también se ve afectada por la desigual transparencia de las medidas de subvenciones entre sectores y países. A partir de la información disponible, en esta sección se expone lo que sabemos —y no sabemos— acerca de la utilización de las subvenciones.
Le champ d’application de l’Accord sur les subventions et les mesures compensatoires: Définition d’une subvention et spécificité
Les règles de l’OMC relatives aux subventions sont énoncées dans le GATT (de 1994) et, plus spécifiquement, dans l’Accord de l’OMC sur les subventions et les mesures compensatoires (Accord SMC) et l’Accord de l’OMC sur l’agriculture, qui s’appliquent au commerce de marchandises. Lorsque le GATT est entré en vigueur en 1947, les références faites aux subventions et à leurs possibles effets sur le commerce étaient limitées et peu précises s’agissant des modalités de fonctionnement. À ce moment-là déjà, toutefois, les parties contractantes comprenaient l’importance qu’il y avait à établir des disciplines concernant les subventions afin de garantir la valeur des concessions tarifaires convenues, d’où l’inclusion des articles VI et XVI dans le GATT. En particulier, il se peut qu’un Membre compromette ses engagements en matière d’accès aux marchés en accordant des subventions à des secteurs qui se heurtent à la concurrence des importations. En outre, les subventions octroyées par un gouvernement à des sociétés exportant vers des économies tierces peuvent orienter les échanges vers ces sociétés et les détourner des exportateurs établis dans des pays qui avaient misé sur un accès négocié aux marchés de l’économie tierce. Ce type de conséquences s’étant amplifié au fil du temps, les parties contractantes du GATT ont renforcé de plus en plus les disciplines relatives aux subventions, d’abord par l’ajout d’une disposition relative aux subventions à l’exportation à l’article XVI du GATT, puis dans le cadre du Code des subventions du Tokyo Round au niveau plurilatéral, et enfin dans le cadre du Cycle d’Uruguay. À cet égard, la négociation de l’Accord SMC et de l’Accord sur l’agriculture, qui font tous deux partie de l’»engagement unique» de l’OMC et sont donc contraignants pour tous les Membres de l’Organisation, a constitué une étape primordiale.
Observations finales
Une vaste coopération en matière de subventions est nécessaire afin d’accroître la transparence, l’ouverture et la prévisibilité du commerce mondial. Les subventions semblent être largement répandues, en augmentation et souvent mal ciblées par rapport aux objectifs de politique générale visés. En plus de soulever des préoccupations en matière d’efficacité économique, cette situation incite à recourir à des mesures unilatérales de défense commerciale, ce qui érode le soutien public en faveur d’un commerce ouvert et contribue à des tensions commerciales sérieuses qui entravent les progrès concernant d’autres priorités commerciales mondiales. Les gouvernements devraient oeuvrer rapidement pour clarifier et renforcer les disciplines internationales concernant les subventions tout en reconnaissant les rôles importants que des subventions bien conçues peuvent jouer dans certaines circonstances. Pour compléter et soutenir ces travaux, il convient de poursuivre les efforts en établissant un programme destiné à améliorer notre compréhension des programmes de subventions existants et de leurs conséquences pour les partenaires commerciaux et le patrimoine commun de l’humanité. Ce document vise à lancer une discussion au sein de la communauté internationale sur la façon d’élaborer et de mettre en oeuvre un tel programme.