Economic research and trade policy analysis

La pandémie de COVID-19 (maladie à coronavirus), la plus grave depuis un siècle, a mis à l’épreuve la capacité du système mondial de commerce ouvert de fournir rapidement des produits et services médicaux aux personnes qui en avaient le plus besoin, partout dans le monde. À certains égards, le système commercial a surmonté cette épreuve; à d’autres, il n’a pas été à la hauteur. Le présent rapport tire les enseignements de l’expérience acquise pendant la pandémie et propose des moyens concrets de tirer parti du commerce pour renforcer la sécurité sanitaire mondiale et mieux se préparer collectivement aux futures crises.

Governments need to cooperate more on subsidies. This is for several reasons. Extensive subsidies influence production and trade. Important new issues have arisen, including the role of subsidies in addressing climate change, in global value chains, in the digital transformation, and in economic and health emergencies. New forms of government support have gained importance. Despite much effort, subsidy practices often remain opaque. Disagreements over subsidies are a major source of tension in some key bilateral relationships, and existing multilateral subsidy disciplines are criticized in some quarters as being of limited effectiveness; calls to reform them have been voiced. Unilateral policy responses have not deterred foreign subsidy practices and, while providing relief to some domestic industries, they may disadvantage other domestic industries that compete internationally. While these issues may seem ripe for multilateral solutions, ironically, sharp differences over subsidy practices contribute to broader trade tensions that can have significant macroeconomic costs. They are also a key factor impeding discussions on these and other potential areas of trade reform.

Les gouvernements doivent coopérer davantage sur les subventions. Et ce pour plusieurs raisons. L’existence d’importantes subventions influence la production et le commerce. De nouvelles questions cruciales sont apparues, notamment le rôle des subventions dans la lutte contre le changement climatique, dans les chaînes de valeur mondiales, dans la transformation numérique et dans les situations d’urgence économique et sanitaire. De nouvelles formes de soutien public ont gagné en importance. Malgré de nombreux efforts, les pratiques en matière de subventions restent souvent opaques. Les désaccords sur les subventions sont une source majeure de tension dans certaines relations bilatérales clés, et les disciplines multilatérales existantes relatives aux subventions sont critiquées dans certains milieux pour leur efficacité limitée; des appels tendant à les réformer ont été lancés. Les réponses politiques unilatérales n’ont pas dissuadé les pratiques étrangères en matière de subventions et, tout en soulageant certaines branches de production nationales, peuvent désavantager d’autres branches de production nationales en concurrence au niveau international. On pourrait penser que ces questions sont mûres pour recevoir des solutions multilatérales, mais on constate paradoxalement que l’existence de divergences marquées sur les pratiques de subventionnement contribuent à attiser les tensions commerciales lesquelles sont susceptibles d’avoir des coûts macroéconomiques importants. Elles constituent également un facteur clé entravant les discussions sur ces domaines potentiels de réforme commerciale et d’autres.

Discussions on new and improved rules to discipline subsidies are important to addressing trade tensions and building a stronger multilateral trading system. Current debates are occurring at different speeds, with varying membership and differences in ambition and urgency. These include subsidies to fisheries, agriculture, and industry, with a specific focus on certain areas such as subsidy notification requirements at the WTO, SOEs, or export credit practices and competition policy instruments developed by the OECD. Sectoral discussions, e.g., on fossil-fuel subsidies or steel, also take place in other inter-governmental fora, notably the G7 and G20.

Les règles de l’OMC relatives aux subventions sont énoncées dans le GATT (de 1994) et, plus spécifiquement, dans l’Accord de l’OMC sur les subventions et les mesures compensatoires (Accord SMC) et l’Accord de l’OMC sur l’agriculture, qui s’appliquent au commerce de marchandises. Lorsque le GATT est entré en vigueur en 1947, les références faites aux subventions et à leurs possibles effets sur le commerce étaient limitées et peu précises s’agissant des modalités de fonctionnement. À ce moment-là déjà, toutefois, les parties contractantes comprenaient l’importance qu’il y avait à établir des disciplines concernant les subventions afin de garantir la valeur des concessions tarifaires convenues, d’où l’inclusion des articles VI et XVI dans le GATT. En particulier, il se peut qu’un Membre compromette ses engagements en matière d’accès aux marchés en accordant des subventions à des secteurs qui se heurtent à la concurrence des importations. En outre, les subventions octroyées par un gouvernement à des sociétés exportant vers des économies tierces peuvent orienter les échanges vers ces sociétés et les détourner des exportateurs établis dans des pays qui avaient misé sur un accès négocié aux marchés de l’économie tierce. Ce type de conséquences s’étant amplifié au fil du temps, les parties contractantes du GATT ont renforcé de plus en plus les disciplines relatives aux subventions, d’abord par l’ajout d’une disposition relative aux subventions à l’exportation à l’article XVI du GATT, puis dans le cadre du Code des subventions du Tokyo Round au niveau plurilatéral, et enfin dans le cadre du Cycle d’Uruguay. À cet égard, la négociation de l’Accord SMC et de l’Accord sur l’agriculture, qui font tous deux partie de l’»engagement unique» de l’OMC et sont donc contraignants pour tous les Membres de l’Organisation, a constitué une étape primordiale.

Une vaste coopération en matière de subventions est nécessaire afin d’accroître la transparence, l’ouverture et la prévisibilité du commerce mondial. Les subventions semblent être largement répandues, en augmentation et souvent mal ciblées par rapport aux objectifs de politique générale visés. En plus de soulever des préoccupations en matière d’efficacité économique, cette situation incite à recourir à des mesures unilatérales de défense commerciale, ce qui érode le soutien public en faveur d’un commerce ouvert et contribue à des tensions commerciales sérieuses qui entravent les progrès concernant d’autres priorités commerciales mondiales. Les gouvernements devraient oeuvrer rapidement pour clarifier et renforcer les disciplines internationales concernant les subventions tout en reconnaissant les rôles importants que des subventions bien conçues peuvent jouer dans certaines circonstances. Pour compléter et soutenir ces travaux, il convient de poursuivre les efforts en établissant un programme destiné à améliorer notre compréhension des programmes de subventions existants et de leurs conséquences pour les partenaires commerciaux et le patrimoine commun de l’humanité. Ce document vise à lancer une discussion au sein de la communauté internationale sur la façon d’élaborer et de mettre en oeuvre un tel programme.